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In questi anni la vita di molti bambini è cambiata.
EDUS Ong - Organizzazione Non
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IL DEBITO ESTERO NEI PVS
E LA LOTTA ALLA POVERTA’
Trento - 27 Ottobre 2000 ing. Luciano Berarducci |
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 Pur con chiara coscienza dei miei limiti
personali per quanto riguarda un problema di così vaste dimensioni, ho aderito con grande
piacere all’invito, rivoltomi dagli organizzatori di questo incontro, di esporre
qualche riflessione sul tema del debito estero dei PVS e della lotta alla povertà.La povertà non è un male incurabile né discende da incoercibili ed inesorabili leggi della natura: essa è, viceversa, quasi ovunque il frutto di decisioni o, per dir meglio, di assenza di decisioni in favore dell’essere umano e della sua dignità causata da circostanze avverse, da lotte politiche o ideologiche ovvero dall’ incapacità delle persone gravate da responsabilità politiche di vertice. O, più probabilmente, è il risultato dell’insieme di tutti questi eventi. La povertà è stata riconosciuta come un male che affligge una notevole parte della comunità internazionale e, per questo motivo, da molto tempo è iniziata la lotta a questo flagello; sono impegnati formalmente in essa Organizzazioni internazionali, Governi e Stati nazionali nonché vastissime comunità di persone senza tuttavia che, a mio modo di vedere, si sia ancora manifestata una scelta univoca e veramente efficace sulle azioni da compiere. La riduzione del debito estero dei Paesi più poveri è l’azione più importante e potenzialmente più efficace finora individuata per la lotta contro la povertà; per la componente multilaterale di tali debiti, l’iniziativa denominata HIPC (Heavly Indebted Poor Countries) è stata proposta dalla Banca Mondiale e dal Fondo Monetario Internazionale nell’autunno del 1996 ed ampliata nel 1999 a seguito del vertice di Colonia. Essa permette ai paesi poveri, con buone performances di politica economica, di riportare il servizio del debito a livelli sostenibili per le risorse di ciascuno di essi. Il programma, che vede coinvolti tutti i creditori multilaterali e bilaterali, viene attivato a condizione che i paesi beneficiari adottino programmi di aggiustamento strutturale del bilancio, monitorati dal FMI, e devolvano le risorse finanziarie – liberatesi con l’annullamento debitorio – al finanziamento di interventi addizionali nel settore della spesa sociale. In particolare la riduzione del debito estero è strettamente condizionata all’adozione di specifici programmi di riduzione della povertà. Non v’è dubbio alcuno che la lotta alla povertà abbia due aspetti fondamentali: il primo, è collegato all’eticità delle azioni da svolgere; il secondo, ai tecnicismi che rendono più o meno efficaci tali azioni, con particolare riferimento – come già detto – alla riduzione del debito estero dei Paesi meno favoriti. Per quanto riguarda l’aspetto etico non si può non rilevare un’ampia convergenza tra tutti i soggetti che prima ho ricordato: nessuno contesta più l’insostenibilità di una concentrazione asimmetrica sul pianeta della ricchezza prodotta, che favorisce pochi e costringe molti a vivere di elemosine internazionali ed in condizioni non idonee né per la dignità dell’essere umano né, in alcuni casi estremi, per la sua stessa sopravvivenza. E’ forse inutile ricordare le ricorrenti campagne a favore dell’infanzia nei Paesi meno favoriti oppure l’orrore, fonte di dotte discussioni morali, che destano in tutti noi, abitanti della parte fortunata del pianeta, certe visioni di epidemie, carestie o calamità naturali che si accaniscono contro popolazioni inermi e stremate a tal punto da far vacillare il convincimento sulla giustizia divina!
Ma avrò modo di ritornare più avanti su questi aspetti la cui insoddisfacente evoluzione attuale non consente ancora di avere una visione ottimistica sulla soluzione del problema della povertà nel mondo. Ho già ricordato che uno dei principali strumenti per la lotta alla povertà nel mondo è costituito dalla riduzione del debito estero: ma quali sono le dimensioni dei fenomeni che stiamo esaminando e quali le conseguenze sulle popolazioni più deboli? Non è agevole rispondere a tali quesiti sia per la complessità del fenomeno che per la varietà delle popolazioni degli oltre quaranta Paesi costituenti la fascia dei più poveri e dei più indebitati; tuttavia, una stima condivisa dai principali Organismi internazionali fa ascendere ad oltre 1,2 miliardi il numero delle persone che vive in condizioni di povertà estrema, ovvero con un reddito medio annuo compreso tra 1 e 2 dollari al giorno. Negli anni ’90 la povertà assoluta della popolazione mondiale è diminuita dal 29% al 24%, ma il numero complessivo dei poveri è aumentato in ragione dell’aumento della popolazione stessa. I risultati migliori sono stati conseguiti in Cina e nel resto dell’Estremo Oriente ( dal 28% al 15% ) e nell’Asia meridionale ( dal 44% al 40% ); più modesta la riduzione percentuale nell’Africa subsahariana ( dal 48% al 46% ) ed in America latina ( dal 17% al 16% ). La situazione è ancora stazionaria in Medio Oriente ed in via di peggioramento nelle Repubbliche ex- Unione Sovietica. In realtà, il problema della povertà estrema interessa in modo prevalente l’Africa ed il sub-continente indiano; in misura ridotta l’America latina. Per conseguire l’obiettivo del dimezzamento della povertà assoluta entro il 2015, fissato dall’OCSE nel 1996 ed adottato dall’Italia come uno degli obiettivi della sua politica di cooperazione allo sviluppo, occorre che:
Gli studi più aggiornati svolti dalle Organizzazioni internazionali mostrano che la prospettiva di centrare l’obiettivo del 2015 che ho ora ricordato è difficile ma possibile per l’America latina e per il sub-continente indiano, mentre l’analisi degli indicatori dell’Africa non inducono a nessun ottimismo. Infatti, nel continente africano il tasso di iscrizione dei bambini alla scuola primaria è salito nel decennio ’90 soltanto dal 58% al 60%, mentre tale media negli altri continenti è superiore all’80%. La mortalità infantile ( 92 morti per 1000 nati vivi ) anche se in diminuzione, è la più elevata del mondo, superiore anche a quella del sub-continente indiano ( 75 morti per 1000 nati vivi ). La degradazione ambientale colpisce soprattutto l’Africa ove – a titolo d’esempio – solo il 46% della popolazione rurale ha accesso ad acqua non inquinata. La promozione dello sviluppo e, quindi, la lotta alla povertà ha un elemento chiave nel rafforzamento di quell’insieme di istituzioni che consentono di attuare la "good governance". Con questo termine si intendono il consolidamento dello Stato di diritto, la trasparenza dell’azione governativa e la lotta alla corruzione, l’efficienza della pubblica amministrazione, il decentramento, lo sviluppo dell’associazionismo della società civile; questo obiettivo, preliminare a qualunque efficace progetto di sviluppo economico e sociale, urta nei Paesi più poveri proprio contro il muro del debito estero. Per comprendere le dimensioni di questo fenomeno si può far riferimento ad una indicazione attendibile contenuta nei documenti che accompagnano l’azione bilaterale del nostro Paese ovvero la legge del 28/7/2000 n. 209 per la riduzione del debito estero dei Paesi a più basso reddito e maggiormente indebitati: rientrano negli obiettivi di questa legge 18 Paesi, concentrati in Africa e nel Medio Oriente, con reddito pro capite annuale inferiore a 300 dollari. Il totale dei debiti commerciali ammonta a 1906 m.ni di dollari mentre l’analogo debito riferibile ai crediti d’aiuto risulta pari a 706 m.ni di dollari; si tratta dunque di oltre 5300 m.di di lire di crediti cui il nostro Paese ha recentemente deciso di rinunciare. Proiettando i dati italiani, si può ritenere che i 40 Paesi più poveri ed indebitati che fanno parte del ricordato programma HIPC totalizzino debiti esteri superiori ad un centinaio di migliaia di miliardi di lire, una parte a carattere multilaterale mentre la maggior parte risulta di natura bilaterale: è evidente, pertanto, che la cancellazione di questi debiti è il presupposto per l’innesco di una spirale virtuosa di lotta alla povertà.
Al fine di velocizzare il processo di qualificazione, la BM ha suggerito di approvare degli "Interim Poverty Reduction Strategy Programme" di durata temporale variabile che potranno provvisoriamente sostituire quelli definitivi: questa decisione è ritenuta a livello internazionale accettabile e consente di velocizzare l’intero processo di azzeramento del debito estero dei Paesi a ciò eleggibili. I meccanismi di cancellazione del debito attualmente in vigore prevedono un periodo di prova di tre anni affinché il Paese diventi eleggibile per un’operazione sullo stock del debito da parte del Club di Parigi. In questa fase l’analisi permetterà di decidere se le provvidenze previste dal programma HIPC, unitamente ad altri tipi di azioni svolte da creditori non multilaterali, siano state sufficienti affinché i Paesi interessati raggiungano la sostenibilità del debito. Da questa analisi discendono tre scenari possibili:
Pur non dubitando della correttezza del procedimento adottato a livello internazionale e rispettando il formalismo bancario di cui il procedimento stesso è intriso, non è possibile non notare che l’efficacia del prospettato azzeramento del debito estero multilaterale è subordinata a complessi adempimenti ed a tempi di verifica che mal si accordano con situazioni talora davvero drammatiche per le popolazioni interessate. Come prima ho già ricordato, al programma multilaterale HIPC si possono ovviamente affiancare iniziative bilaterali, la cui importanza strategica risiede proprio nella facilitazione che esse accorderebbero ai Paesi beneficiari per risultare eleggibili per il programma internazionale: su questa strada l’Italia non è stata seconda a nessun altro Paese, varando – nel Luglio di quest’anno – la legge che ho già ricordato sulla cancellazione del debito estero dei Paesi più poveri. Altre Nazioni europee hanno seguito l’Italia su questa strada: la Francia cancellerà crediti bilaterali per 7 miliardi di euro a favore di 28 Paesi HIPC mentre il Regno Unito effettuerà analoga operazione per circa 640 milioni di sterline a favore di 25 Paesi. Ma quali sono realmente le conseguenze dell’alto indebitamento estero accumulato dai Paesi poveri ed in via di sviluppo? Ecco un elenco di elementi negativi che non ha certamente alcuna pretesa di essere esaustivo:
Questo breve elenco ci serve per confermare una volta di più che la lotta alla povertà e la cancellazione del debito estero appartengono al novero delle cose che debbono essere assolutamente fatte!
E’ proprio qui che sento di dover manifestare più di qualche perplessità.
All’Art. 1 sono indicate condizioni assai generiche per l’eleggibilità dei Paesi HIPC ai benefici della legge: il rispetto dei diritti umani, la rinuncia alla guerra ed il perseguimento dello sviluppo sociale ed umano favorendo la riduzione della povertà. Sono certo che non sarà difficile ottenere manifestazioni di adesione ideologica sui primi argomenti da parte dei Paesi beneficiari; ma per quanto riguarda i programmi di sviluppo, come riusciremo a concordare in tempi brevi strumenti certi che garantiscano la costanza ed il rispetto degli impegni nel tempo? Non corriamo il rischio di aver formulato una previsione di legge che o ritarda enormemente l’avvio delle procedure di cancellazione dei debiti ovvero è destinata a non essere osservata con la serietà che viceversa spetterebbe a qualunque norma di legge del nostro Paese? All’Art. 3, è previsto che il Paese beneficiario si impegni a presentare un progetto di utilizzo a scopo sociale del risparmio conseguito, senza alcuna indicazione sulla condivisione, da parte delle popolazioni interessate, di tale programma e delle priorità in esso inevitabilmente contenute, Ma siamo proprio sicuri che la cancellazione del debito crei risorse finanziarie effettive nei Paesi poveri e che all’atto di predisporre un programma di interventi sociali non riemergano le ragioni di vecchie lotte di natura politica o tribale che, magari per anni, hanno insanguinato quel Paese e sono state all’origine di involuzioni economiche generatrici di spaventosi cicli di povertà? Ecco – qui come nel proseguo delle mie riflessioni – comincio ad avanzare la proposta che sarebbe meglio non condizionare la cancellazione dei crediti bilaterali ad alcun impegno politico, limitandoci ad esprimere con forza l’auspicio che qualunque Paese benefici di tale provvidenza faccia proprio l’impegno di dedicare tutte le energie allo sviluppo economico ed alla lotta alla povertà con il pieno e democratico coinvolgimento dei cittadini. Se, nel tempo, tale auspicio non dovesse avere l’attuazione che merita, allora l’Italia potrebbe decidere di sospendere temporaneamente o definitivamente qualunque intervento di cooperazione allo sviluppo, anche se inquadrato in accordi internazionali già ratificati. Venendo, ora, agli interventi multilaterali e cioè al programma HIPC, non posso non riprendere le considerazioni che avevo avviate in precedenza. Realisticamente, la cancellazione del debito dei Paesi più poveri è stretta tra due limiti: il primo, è costituito dalla necessità che i titoli di credito vengano comunque trattati con logica bancaria onde evitare pericolosi contraccolpi al sistema degli Organismi finanziari che assiste i programmi di cooperazione allo sviluppo a carattere multilaterale; ed il secondo, che un atto, motivato da ragioni di solidarietà ed urgenza, non comporti una vera e propria moratoria per insolvenza nei confronti dei Paesi interessati, tenendo a mente le rigide procedure del Club di Parigi. A quanto ho appena esposto, vi sono da aggiungere almeno altre due considerazioni: i tempi previsti dalle procedure BM/FMI solo teoricamente si esauriscono in tre anni; è verosimile, invece, che la grande maggioranza dei Paesi compresi nell’elenco degli HIPC possa usufruire della cancellazione o riduzione del debito estero solo dal sesto anno dall’avvio della relativa procedura. In considerazione delle drammatiche e nefaste conseguenze sulle popolazioni afflitte da povertà estrema, possiamo ritenere soddisfacente questa attesa? Quante persone inermi moriranno in tale lasso di tempo? Quante guerre evitabili e quante catastrofi si compiranno prima che la comunità internazionale trovi soddisfazione ai requisiti minimi per un siffatto atto umanitario? sempre in linea con le procedure stabilite a livello internazionale, qualunque accordo per la riduzione della componente multilaterale del debito estero dei Paesi HIPC ha come prerequisito l’accettazione di una ristrutturazione del bilancio interno con privilegio agli interventi di lotta alla povertà e di incremento del welfare. In linea teorica, non si può non condividere un simile orientamento e le finalità umanitarie che esso sottende; ma, all’atto pratico, c’è da chiedersi se sia così semplice in ognuno dei Paesi eleggibili alla cancellazione del debito, ristrutturare il proprio bilancio interno e se gli interventi di finanza internazionale siano in grado di generare risorse finanziarie effettive e, quindi, aggiuntive a quelle disponibili ovvero solo teoriche. Ed in più, c’è da valutare seriamente se – in Paesi che generalmente non brillano per gestioni democratiche – la riduzione di autonomia in materia di programmazione economica delle risorse, non possa alla lunga rivelarsi un rimedio che aggrava la malattia, avallando in qualche modo un ulteriore scollamento tra le decisioni del vertice politico e le popolazioni che devono sopportare le conseguenze del sottosviluppo e della povertà estrema. Mi resta, infine, da fornire qualche informazione aggiornata su quanto il Parlamento italiano si accinge a fare in materia di cooperazione allo sviluppo. La Commissione esteri della Camera dei Deputati si accinge a licenziare il testo della nuova disciplina in materia di cooperazione allo sviluppo, con l’obiettivo di farne concludere la discussione in Aula entro la fine dell’anno. Se così accadrà, è possibile che il Senato – in seconda e definitiva lettura – vari la legge prima dello scioglimento delle Camere e la conclusione della legislatura. Nel passaggio dal Senato alla Camera è stato rispettato l’impianto complessivo del testo basato sulla divisione netta dei tre momenti fondamentali: attività di orientamento politico e verifica affidato al Parlamento; programmazione politica riservata al Ministero degli esteri ed al Ministero del tesoro; infine, attuazione degli interventi di cooperazione posta in capo ad un’Agenzia specializzata, di nuova costituzione. Due sono le novità assolute della nuova disciplina: la prima, consiste nell’individuazione dei soggetti della cooperazione ( Governo, Autonomie locali ed Organizzazioni non Governative ); la seconda, è rappresentata dalla normativa finalmente dedicata alle ONG ed al volontariato che dovrebbe vedere così risolti i problemi che nel nostro Paese hanno condizionato la piena utilizzazione di una risorsa preziosa e qualificata, specie per quanto riguarda gli interventi a carattere umanitario. Una menzione particolare deve essere riservata al problema del debito estero dei Paesi più poveri. Il testo originario del Senato fu approvato prima della legge n.209 sulla cancellazione del debito estero dei Paesi HIPC e, pertanto, non poteva contenere alcun riferimento specifico all’argomento; viceversa, nel testo in discussione alla Camera dei Deputati sono stati inseriti due emendamenti ( Artt. 6 e 7 ) destinati a questo tema; più in particolare nel nuovo testo è previsto che : il documento d’indirizzo politico annuale, predisposto dal Ministro degli esteri ed approvato dal Parlamento, includa le iniziative programmate a livello internazionale per la cancellazione o la riconversione del debito estero; le risorse finanziarie liberate dalla cancellazione o ristrutturazione del debito bilaterale dei Paesi più poveri e nella disponibilità del Governo italiano, siano utilizzate esclusivamente per programmi di cooperazione allo sviluppo a favore degli stessi Paesi beneficiari. Forse si poteva far di più, ma è pur tuttavia un buon inizio! Poche parole per concludere infine questo mio intervento. Se solo ponessimo mente alle condizioni in cui vivono i più poveri dei poveri cioè oltre un miliardo di persone di nostri simili che abitano il nostro stesso pianeta, allora nessuno di noi potrebbe più avere pace; nessuno, guardare negli occhi il proprio figlio prospettandogli un futuro sereno e felice; nessuno, scegliere una vacanza o comprare uno dei tanti prodotti superflui di cui non possiamo proprio più fare a meno; finché non avessimo la certezza che la povertà estrema sia stata debellata dal mondo. Se, noi cristiani, ci ricordassimo per un solo istante la parola del Vangelo che ci assicura essere questi umili e diseredati i primi nelle cure del Padre, allora sarebbe più vicina la soluzione del problema della povertà nel mondo. Eppure, il costo dell’eliminazione della povertà è inferiore a quanto si creda: una stima dell’UNDP valuta che per centrare questo obiettivo sarebbe sufficiente l’1% del PNL globale e non più del 2-3% del reddito nazionale di tutti i Paesi, ad eccezione di quelli più poveri. Per fornire l’accesso universale ai servizi sociali essenziali e per sostenere i trasferimenti di reddito contro la povertà occorrerebbero 80 miliardi di dollari all’anno: non più del costo di una media guerra regionale! Gli interventi di primo aiuto ai 20 Paesi più poveri in assoluto costerebbero 5,5 miliardi di dollari: il costo della costruzione di Eurodisney a Parigi! Dunque, combattere ed eliminare la povertà dal mondo è sicuramente tra le cose possibili: sarà anche fattibile, se dimenticheremo qualche egoismo di troppo; se non porremo troppi vincoli agli aiuti; se semplificheremo le procedure delle nostre leggi e dei nostri trattati internazionali, complicati in realtà solo dalla nostra feroce determinazione per non perdere la supremazia e per non trasformare una pelosa elemosina in una mano fraternamente tesa. Ecco su tutto questo spero che il XXI° secolo sappia scrivere una parola finalmente nuova e di speranza! Grazie. |
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Assai più complesso è il secondo aspetto, quello tecnico,
da cui inesorabilmente dipende l’efficacia delle azioni poste in essere per
contrastare la povertà nel mondo: il fatto è che le regole per attuare la lotta a tale
flagello ed in particolare la riduzione del debito estero, sono pressoché unicamente
stabilite proprio dai donatori/creditori che le dettano
nell’ottica della contropartita politico-economica spesso irrealistica, sempre
anti-democratica in quanto imposta alle popolazioni cosiddette beneficiarie senza alcun
loro coinvolgimento attivo. 
L’abbattimento del debito estero è, infatti, fortemente
condizionato dall’assunzione di specifici impegni rivolti a migliorare le condizioni
di vita delle popolazioni interessate, mediante l’adozione di bilanci pubblici
destinati al welfare. 
Cominciamo con gli aspetti bilaterali
e, segnatamente dalla
legge del 28/7/2000 n. 209 per la riduzione del debito estero, varata recentemente dal
nostro Paese.
